Protection sociale: trêve de bricolage !

Par Meriem Rkiouak
Saad Dine El Otmani ©MAP
Saad Dine El Otmani ©MAP
En cinq ans, 22 millions de Marocains de plus devraient bénéficier des services sociaux de base. Un travail de titan s’impose pour améliorer la gouvernance du système et mobiliser les fonds nécessaires. Le cap est fixé, le calendrier est établi mais le modus operandi ne fait pas l’unanimité. Eclairages sur les défis d’une réforme épineuse.

2021 sera une année particulièrement chargée pour le gouvernement. Outre la campagne de vaccination massive et la tenue des élections législatives, ce sera l’année de la généralisation progressive de la protection sociale. Annoncée par le discours royal du 29 juillet 2020 à l’occasion de la fête du Trône, cette réforme structurelle est prévue sur cinq ans (2021-2026) et se déroulera en deux étapes: la généralisation de l’Assurance Maladie Obligatoire (AMO) et des allocations familiales entre 2021 et 2022, avant de s’étendre à la retraite et à l’indemnité pour perte d’emploi (IPE).

L’enjeu est énorme : inclure 22 millions de personnes supplémentaires qui étaient jusque-là exclues (60% de la population active ne bénéficie pas d’une couverture-retraite et 46% de la population active ne bénéficie pas d’une couverture médicale). A l’horizon 2025, ces personnes devraient, indépendamment de leur appartenance sociale et géographique, avoir accès à un panier unique de prestations sociales dans le cadre d’un système intégré et viable. Le cap est donc fixé et le consensus est établi quant à la pertinence de cette réforme indispensable pour réaliser l’équité sociale et lutter contre les précarités socio-économiques mises à nu par la pandémie du coronavirus.

Ce consensus s’estampe dès qu’il s’agit de la méthode et des moyens à mettre en œuvre pour atteindre les objectifs tracés dans les délais impartis.

 

Une cinquantaine d’intervenants 

 

Alors que le coup d’envoi de cet immense chantier devrait être donné courant janvier, conformément aux directives royales, un flou artistique persiste concernant la manière de s’y prendre. Chez le gouvernement comme chez ses partenaires sociaux et économiques, on a l’impression de naviguer à vue.

La nouvelle année serait donc l’occasion de prendre de bonnes résolutions sur les questions qui restent en suspens, notamment la gouvernance, la réglementation, les ressources humaines et financières…

Il faut dire que dans un système aussi fragmenté et cloisonné que celui de la protection sociale, la recette de réforme est difficile à trouver.

Le nombre des organismes opérant dans la protection sociale donne le tournis: 50 intervenants au total ! En santé, l’Assurance maladie obligatoire (AMO) est gérée par la CNOPS pour le secteur public, et par la CNSS pour le secteur privé, tandis que l’Agence nationale de l’assurance maladie (ANAM) en assure l’encadrement technique et la régulation; le régime pour les anciens résistants et anciens membres de l’armée de libération est géré par SAHAM Assurances; et le RAMED est géré par les ministères de la Santé, de l’Intérieur, de l’Economie et des finances et l’ANAM qui se charge de l’immatriculation des cartes et de la collecte des contributions financières des vulnérables et la gestion des ressources du RAMED.

Même tohu-bohu pour la couverture retraite qui est assurée par six régimes de base et trois régimes complémentaires. Cette multiplicité des acteurs et des régimes crée un environnement institutionnel surchargé et difficile à gérer.

 

Gouvernance législative: c’est l’heure du grand ménage

“Plutôt que des régimes homogènes et complémentaires, nous avons affaire à des silos qui fonctionnent chacun à son propre rythme, avec ses propres gestionnaires, adhérents et ressources financières. Par conséquent, pour la couverture médicale comme pour les pensions de retraite, on peine à parvenir à une formule permettant d’évoluer vers un système cohérent”, indique l’économiste Mehdi El Fakir dans une déclaration à BAB.

La gouvernance des retraites, par exemple, est “une longue histoire de cafouillage et de tergiversations”, relève Mohamed Haytoum, membre du secrétariat national de l’Union marocaine du travail (UMT) et parlementaire à la Chambre des conseillers.

Fin connaisseur du dossier pour avoir fait partie en 2004 de la commission technique chargée de la réforme des régimes de retraite sous le gouvernement de Jettou, M. Haytoum rappelle comment “la stratégie de réforme élaborée pendant 9 ans, qui prévoyait notamment le passage vers deux pôles, public et privé, à l’horizon de l’unification, a été balayée d’un revers de la main par le cabinet de Benkirane qui a opté, en lieu et place, pour une réforme paramétrique qui a montré aujourd’hui ses limites”.      

La priorité du moment serait donc de faire le ménage dans ce grand “bazar” afin de mettre fin à la cacophonie et à l’éparpillement. Cela passe par une refonte du cadre légal, notamment la loi
n°65-00 portant Code de la couverture médicale de base, comme l’a souligné le ministre de l'Économie et des finances Mohamed Benchaâboun en septembre dernier. “Deux projets de loi sont en cours de préparation” notamment pour confier la gestion de ce dossier à la CNSS, avait fait savoir le ministre qui présentait les orientations du PLF 2021 devant la commission des Finances de la Chambre des représentants.

Youssef Hakimi, représentant de la Confédération démocratique du travail (CDT) au conseil d’administration de l’Agence nationale de l’assurance maladie (ANAM), préconise l’élaboration d’une loi-cadre relative à la protection sociale, qui délimitera le champ de compétence de chaque partie et constituera la principale référence en la matière.

Dans le même souci de mise en convergence, Mehdi El Fakir propose de confier le pilotage de ce méga-projet à une haute instance jouissant de l’autonomie administrative et financière. “Cela permettra, en même temps, d’outrepasser les étroites considérations politiciennes et corporatistes qui ont longtemps freiné l’avancement de ces dossiers”, estime-t-il. 

 

14 MMDH à mobiliser… Quelle ingénierie financière ?

Une fois les questions de la gouvernance et de la réglementation réglées, il faudra se pencher sur le casse-tête du financement. La somme à mobiliser est faramineuse: 14 milliards de dirhams pour 2021 et 2022, d’après l’argentier du Royaume, dont 5,36 milliards de dirhams proviendront des cotisations des adhérents et employeurs et 8,46 milliards de dirhams comme contribution de l’Etat.

Pour M. El Fakir, ce dispositif financier serait acceptable en phase de démarrage, mais ne suffirait pas à assurer la viabilité du système. “Je trouve que la formule adoptée actuellement, qui combine la contribution de l’Etat et les cotisations, risque d’installer un régime conventionnel qui n’est pas vraiment en mesure de réaliser les objectifs fixés, à l’image de ce qui s’est passé avec le RAMED. Il nous faut des solutions innovantes et durables qui tiennent compte des revenus de nos concitoyens et des moyens financiers de l’Etat”, argue-t-il.

Avec près de 60 milliards de dirhams en 2016, soit 5% du PIB, le Maroc figure parmi les Etats qui dépensent le moins sur la protection sociale (retraites et soins de santé), selon un rapport du Conseil économique, social et environnemental (CESE) sur “La protection sociale au Maroc: Revue, bilan et renforcement des systèmes de sécurité et d’assistance sociales”, publié en 2018. A titre de comparaison, cette part s’élève à 21 % du PIB dans les pays de l’OCDE et à près de 15% du PIB au Chili, en Corée, au Mexique et en Turquie.

 

Le secteur privé en renfort

 

Sauf que dans le contexte actuel de crise, l’Etat ne serait pas prompt à délier sa bourse. D’où l’intérêt, selon l’économiste, d’une plus grande implication du secteur privé.

“L’investissement privé est primordial car il va sans dire que la facture d’une réforme de cette taille ne peut être supportée par l’Etat seul. Il est grand temps de mettre en place un partenariat public-privé (PPP) équilibré qui place l’intérêt du pays et des citoyens au-dessus de la logique de rente”, plaide Mehdi El Fakir, ajoutant que “c’est une affaire de bonne gouvernance, de volontarisme politique mais aussi de patriotisme économique”.

La contribution du secteur privé est également nécessaire pour réaliser la justice territoriale. “C’est à travers l’institutionnalisation du PPP qu’on pourra réduire les disparités régionales en termes de disponibilité des ressources humaines et des infrastructures de base. Il n’y a qu’à voir comment les cinq CHU que compte le Maroc se concentrent dans la partie nord de la carte sanitaire pour se rendre compte de l’ampleur des inégalités. Aujourd’hui encore, un patient résidant à Laâyoune doit faire le déplacement jusqu’au CHU de Marrakech pour se faire soigner. Un plus grand investissement des opérateurs privés permettra de réduire ces écarts et favorisera une répartition territoriale plus équitable de l’offre de soins”, insiste Youssef Hakimi.

Cet investissement, du côté du privé mais aussi de l’Etat et des cotisants, ne doit pas être perçu comme une charge ou un fardeau. Car, comme le fait observer M. Haytoum, la démocratisation de l’accès à la protection sociale, en plus d’être un droit fondamental des citoyens, crée de la richesse et participe au cycle économique parce qu’elle fait fonctionner tout un écosystème (industrie médicale et pharmaceutique, embauche de personnels médicaux et paramédicaux, etc).

C’est, partant, toute la philosophie et l’ingénierie de la protection sociale qu’il faudra repenser. Les directives royales ont tracé le chemin à prendre. Il incombe à présent à l’Exécutif et à ses partenaires sociaux et économiques de prendre à bras-le-corps ce dossier resté longtemps l’otage des politiques de rafistolage et de procrastination. 

Car, comme le dit Winston Churchill: “Mieux vaut prendre le changement par la main avant qu'il ne nous prenne par la gorge”.